稀土案：亡羊補(bǔ)牢為時(shí)未晚
從原料案到現(xiàn)在的稀土案,雙方都在原料案專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過后“吸取了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”。我們一方面要積極準(zhǔn)備,在稀土案中作出更有力的抗辯,另一方面也可以調(diào)整國內(nèi)稀土管理的政策,采取對外貿(mào)限制較小和對環(huán)境保護(hù)更有力的措施
7月23日,WTO的爭端解決機(jī)構(gòu)決定成立專家組解決中國稀土材料出口限制措施案(“稀土案”)。這個(gè)案件是美國、日本和歐盟在今年3月13日分別提出的3個(gè)案件。在稀土案提出之前40天,爭端解決機(jī)構(gòu)通過了中國原料出口限制措施(“原料案”)的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,確認(rèn):1、中國對部分原料征收出口關(guān)稅,不符合根據(jù)入世議定書第11.3條承擔(dān)的義務(wù)。入世議定書第11.3條的措辭非常明確,因此中國不能援引GATT第20條例外為其違反WTO義務(wù)抗辯；2、中國的措施不是為防止或緩解嚴(yán)重短缺而采取的臨時(shí)措施。中國提出的第11.2條(a)項(xiàng)的抗辯不能成立,中國出口配額違反第11.1條；3、出口許可證本身并不違反GATT第11.1條,但申請者要提交其他文件,這構(gòu)成了對進(jìn)出口的限制,從而違反了GATT第11.1條；4、最低出口價(jià)格對進(jìn)出口有限制作用,違反了GATT第11.1條。
原料案是2009年6月提出的,涉及的產(chǎn)品包括:鋁礬土、焦炭、螢石、鎂、錳、碳化硅、金屬硅、黃磷、鋅。當(dāng)時(shí),國內(nèi)不管是政府部門、企業(yè)還是學(xué)者,都以為美國和歐盟會(huì)直接針對中國稀土出口限制提出申訴,看到美國和歐盟申訴涉及的產(chǎn)品,多少有些意外。隨著案件的進(jìn)展,專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的公布和通過,我們逐步認(rèn)清了美、歐先對9種原料提出申訴的用心。
與原料案涉及的9種原料相比,稀土有工業(yè)“黃金”之稱,由于其具有優(yōu)良的光電磁等物理特性,能與其他材料組成性能各異、品種繁多的新型材料,其最顯著的功能就是大幅度提高其他產(chǎn)品的質(zhì)量和性能,因此其重要性人所皆知。而中國對稀土出口采取的限制措施與對9種原料的出口限制措施基本相同,都是通過出口關(guān)稅、出口配額和出口許可證來實(shí)施限制措施,除了發(fā)布時(shí)間的不同,涉及的我國政府機(jī)構(gòu)文件基本相同,美歐指控中國違反的WTO條款也基本相同。挑選重要性相對較低的產(chǎn)品提出申訴,如果美歐的訴請可以全部得到支持,則提出稀土案勝訴就可以說是十拿九穩(wěn)；如果美歐的訴請不能全部得到支持,美歐可以根據(jù)專家組和上訴機(jī)構(gòu)的分析調(diào)整對稀土案申訴的訴請；如果美歐不能勝訴,則相信美歐就不會(huì)再將稀土案訴諸WTO,而會(huì)采取其他手段與中國交涉,迫使中國讓步。所以,先對9種原料提出申訴,是想為稀土案“探路”。有了WTO爭端解決機(jī)構(gòu)專家組和上訴機(jī)構(gòu)對原料案的結(jié)論,如果中國還是“固守”同樣的出口限制措施,那么稀土案專家組報(bào)告的結(jié)論是可以預(yù)見的。
其實(shí),在原料案訴諸WTO后,從專家組成立到專家組開始工作后近一年的時(shí)間里,中國公布了109項(xiàng)新法規(guī),撤銷了被美國指控的許多措施,同時(shí)也制定了一些新的規(guī)則。但是,根據(jù)WTO爭端解決規(guī)則與程序的規(guī)定,專家組要處理的是申訴方在成立專家組的請求中指明的措施,因此,專家組堅(jiān)持審理了美國在申訴中提出的措施。
原料案專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過后,雙方都從中“吸取了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”。
在原料案中,美國的申訴分為3點(diǎn):出口配額、出口關(guān)稅和其他出口限制,但它提出的涉案的數(shù)十項(xiàng)措施安排混亂,有些涉及配額的規(guī)定被放在出口關(guān)稅項(xiàng)下。以至于專家組將其第三部分歸納為“出口配額管理”,并認(rèn)為其中的大部分措施違反了中國承擔(dān)的義務(wù)；而上訴機(jī)構(gòu)則提出申訴方的請求沒有明確哪一個(gè)被指控的措施違反了哪條規(guī)定,也不清楚其所列明的措施屬于申訴方所指控的一個(gè)違法行為,還是屬于所有的違法行為,更不清楚列明的每一條措施違反了申訴方所指出的一個(gè)條款還是違反幾個(gè)條款。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為申訴方的請求沒有明確“足以明確法律問題的法律依據(jù)概要”,因此不符合DSU第6.2條。上訴機(jī)構(gòu)指出,這一缺陷是否影響了中國抗辯的權(quán)利并不是問題的關(guān)鍵,中國有能力為自己辯護(hù),并不表明申訴方的請求符合DSU第6.2條。上訴機(jī)構(gòu)據(jù)此推翻了申訴方的結(jié)論。在稀土案中,申訴方完全按上一個(gè)案件專家組的思路,將申訴歸納為出口關(guān)稅、出口配額和出口配額的管理與分配3類,同時(shí)也更細(xì)致地將不同法律法規(guī)分別歸在不同的訴請下。
中國則將上一個(gè)案件中被專家組確認(rèn)為不符合WTO協(xié)定的各項(xiàng)規(guī)定或撤銷或修改,而這些修改或撤銷絕大多數(shù)發(fā)生在2011年年底,也就是在申訴方提出申訴之前。在原料案中,在“其他出口限制”的訴請中還有一個(gè)訴點(diǎn),就是最低出口價(jià)格,這一點(diǎn)也被專家組確認(rèn)違反了GATT第11.1條。這次稀土案則沒有了這個(gè)訴點(diǎn),顯然中國政府已經(jīng)取消了這一不符合GATT的做法。
在原料案中,專家組指出,出口許可證可以是自動(dòng)許可,任何申請者都可以得到,它本身并沒有限制出口的作用,但《出口貨物許可證管理辦法》第11條第7款規(guī)定“其他實(shí)行出口許可證管理的出口貨物,憑商務(wù)部批準(zhǔn)文件”簽發(fā)許可證,專家組認(rèn)為,這使得審批機(jī)構(gòu)有權(quán)不頒發(fā)許可證,從而限制甚至禁止某些產(chǎn)品出口,這種不確定性構(gòu)成了GATT第11.1條所說的限制。我們雖然頒發(fā)了許多新的文件,本次案件的專家組要審查的就是新的文件,但由于所有文件的基礎(chǔ)是對稀土材料的配額管理,即使配額的實(shí)施沒有違反GATT第11條,配額本身還是難逃“違規(guī)”之咎。所以,只是發(fā)布新的出口配額指標(biāo),申請配額的條件并不能從根本上改變出口限制的性質(zhì)。
我們一方面要積極準(zhǔn)備,在稀土案中作出更有力的抗辯,一方面也可以開始調(diào)整國內(nèi)對稀土管理的措施,采取對外貿(mào)易限制較小的措施、對環(huán)境保護(hù)更有力的措施,這樣才能夠既規(guī)范國內(nèi)的稀土開采、外貿(mào)和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,又不會(huì)違反我國在WTO承擔(dān)的義務(wù)。
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