王江雨：WTO裁決打響原材料法律戰(zhàn)
7月5日，世界貿(mào)易組織(WTO)法律專家組裁定中國限制九種工業(yè)原材料出口的做法違反WTO規(guī)則。中國之所以在初審中未占優(yōu)勢是因為WTO規(guī)則中存在著一個針對中國的“陷阱”
7月5日，世界貿(mào)易組織(WTO)法律專家組裁定中國限制九種工業(yè)原材料出口的做法違反WTO規(guī)則，涉及到鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳等的出口。專家組是世貿(mào)組織的“一審法庭”，按規(guī)定中國政府還可以上訴到世貿(mào)組織的“上訴機構(gòu)”，后者一旦作出判決，即為所謂的“終審判決”，作為世貿(mào)成員國的中國有義務(wù)取消對上述原材料的出口限制，否則就可能招致起訴國家的報復性制裁。
以現(xiàn)在的情況看來，中國在上訴機構(gòu)二審程序中“翻案”的可能性不容樂觀。尤為嚴峻的是，西方國家意圖以此案確立先例，再對中國的稀土出口政策發(fā)起法律進攻。事實上，在專家組報告公布之后，歐、美、日均表示將利用這一裁決來應對中國的稀土出口管制。
此案中，中國之所以在初審中未占優(yōu)勢是因為WTO規(guī)則中存在著一個針對中國的“陷阱”。傳統(tǒng)的國際貿(mào)易規(guī)則著重關(guān)注進口措施，旨在從國際法的角度禁止或者限制各國對來自他國的貨物和服務(wù)設(shè)置進口貿(mào)易壁壘。對大多數(shù)成員國來說，WTO的出口限制規(guī)則僅限于“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”(關(guān)貿(mào)總協(xié)定，簡稱GATT,現(xiàn)為WTO的一部分)第11條第1款關(guān)于數(shù)量限制的一般規(guī)定，而該條并不禁止各國以關(guān)稅的形式進行出口限制。換言之，如果要對一個國家的出口限制措施進行法律訴訟，原告方一般在WTO法律內(nèi)很難找到強有力的法律依據(jù)。
然而，中國的情況是個例外。由于以美國為代表的西方國家漫天要價，再加上中國政府對當時國際國內(nèi)政治經(jīng)濟情況的通盤考慮，中國個別接受了若干超出一般成員國義務(wù)水平的條款，即所謂的“WTO-plus”(超WTO)條款。在出口管制方面，單單對中國方面設(shè)定了一個明確的禁止出口限制條款，即中國加入世貿(mào)議定書的第11條，尤其是其中第3款規(guī)定“中國應取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費，除非本議定書附件6中有明確規(guī)定或按照GATT1994第8條的規(guī)定適用。”
這種超WTO的禁止出口限制條款埋藏著一個重大陷阱。WTO法律體系的一個基本精神就是既有原則又有例外，如果成員國能夠證明本國違反WTO一般原則的貿(mào)易壁壘措施符合某一項例外的規(guī)定，即可免除追責。依常識而論，任何成員國都可以就其貿(mào)易限制措施引用WTO(包括GATT)的例外規(guī)則，這也是中國在原材料限制出口案中試圖做的。在本案中，中國也確實試圖引用GATT第20條“一般性例外”(b)款關(guān)于保護人類和動植物健康的例外規(guī)定和(g)款關(guān)于保護不可再生自然資源的例外規(guī)定。
如很多學者的通常理解一樣，中方以為，在所有針對中國的WTO官司中，中國都有權(quán)引用GATT的相關(guān)例外措施。然而，本案中作為申訴方的美國、歐盟和墨西哥主張，對于中國入世協(xié)議第11條的違反，中國無權(quán)引用GATT的例外規(guī)定。在對中國入世議定書作了文義分析之后，專家組支持申訴方的觀點，稱第11條第3款不加任何條件地規(guī)定中國應取消對出口產(chǎn)品施加的稅費，說明GATT的例外規(guī)則不適用于該條，所以中國只能無條件地取消一切對出口產(chǎn)品的限制(除非該產(chǎn)品列在入世議定書的附件6或者符合GATT第8條“進出口規(guī)費和手續(xù)”的規(guī)定)，而不能引用GATT相關(guān)例外條款關(guān)于健康、環(huán)保或保護自然資源的規(guī)定。
專家組用中國入世議定書第5條第1款為例，說明在何種情況下違反議定書的貿(mào)易措施可以引用GATT例外條款，因為該款一開頭就說“在不損害中國以與符合《WTO協(xié)定》的方式監(jiān)管貿(mào)易的權(quán)力的情況下”(“Without prejudice to China’s right to regulate trade in a manner consistent with the WTO Agreement”)，這說明GATT通過《WTO協(xié)議》結(jié)合進了第5條第1款，從而可以讓中國借助GATT的例外條款來為其違反第5條1款的行為辯護。但鑒于第11條并沒有此類限定句，說明該條與GATT無關(guān)。
毋庸置疑，專家組的這種分析和結(jié)論實質(zhì)上剝奪了中國在承擔義務(wù)的基礎(chǔ)上利用WTO的某些例外規(guī)則進行自我保護的能力，對中國來說形成一種權(quán)利和義務(wù)極不對等的局面，并且因為唯獨中國受到此類限制，這又在WTO法律體系內(nèi)形成了對中國的歧視。中國在入世議定書和工作組報告中承擔的超WTO義務(wù)甚多，如果此案作為先例一經(jīng)確立，這些義務(wù)將變成沒有任何“保護措施”的單方面硬性義務(wù)，將置中國于很不利的地位。我們可以預見，一旦此案敗訴，中國在以后或?qū)⒈辉V的稀土案等類似案件中將更難以“翻身”。
不管此案最后輸贏，它目前都能給我們參與國際經(jīng)濟規(guī)則的制定提供幾點非常有益的啟示。第一，要具有戰(zhàn)略性和長遠性的眼光。美國在與中國進行入世談判時，盡管當時對出口的限制還遠不是一個引起人們廣泛注意的現(xiàn)象，美國對重要自然資源的未來全球市場格局已經(jīng)有了戰(zhàn)略性的關(guān)注，因此成功地在中國入世議定書中加入了禁止出口限制的條款，并且采取了義務(wù)最嚴格的“負面清單”的方式，幾乎全面剝奪了中國以傳統(tǒng)方式實施出口限制的能力。反觀中國，在允許列入保護產(chǎn)品的附件6里，居然沒有納入重要的戰(zhàn)略資源稀土。在這一問題上美國所展現(xiàn)出來的長遠眼光以及戰(zhàn)略規(guī)劃能力和實行能力，非常值得中國學習。
第二，要有效參與國際經(jīng)濟規(guī)則的制定和爭奪話語權(quán)，熟悉現(xiàn)有的國際規(guī)則至關(guān)重要。
從某種意義上講，原材料出口限制案已經(jīng)吹響了國際經(jīng)濟領(lǐng)域“原材料法律戰(zhàn)”的號角，而目前看來，中國在這場沖突中尚處于不利的位置，必須超越傳統(tǒng)的手段，尋求創(chuàng)新性措施來保護自己在國際經(jīng)濟秩序中的正當權(quán)益。而當務(wù)之急，是建立能夠大力培養(yǎng)和充分動員精通國際規(guī)則和外語方面人才的人力資源體系。
(作者系新加坡國立大學法學院副教授)
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